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个税改革,不止是起征点*
发布时间:[ 2018-06-22 10:24 ] 文章来源:< 综合 > 浏览量: 1376

    6月19日,《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》提请十三届全国人大常委会第三次会议审议,预示着我国个人所得税法将迎来自1980年出台以来的第七次修正。作为直接对个人征收的税种,个人所得税改革的一举一动都受到社会广泛关注。那么,这次改革会有哪些新动作?对个人税收负担和社会收入差距将带来哪些影响?
    一、个税改革势在必行
  税收可分为间接税和直接税,个人所得税是十分典型的直接税,在现代社会中,其功能受到高度重视。所谓直接税,属于其税收负担不可以或很难转嫁,谁交了就是谁承担的税种。与间接税相比,直接税的这一特征尤其明显。比如,近年“营改增”改革中,宣传上给出的基本概念是减轻企业负担,但企业在增值税税率降低以后,在实际市场竞争中,他们还要比拼能否更多地把这个税负转到最终消费端。个人所得税等直接税则没有这样的问题,税对谁征,税负就由谁负担。
  由此可知,个税这样的直接税,在发挥筹集政府财政收入作用的同时,还更多地具有定向调节居民收入差距、防抑“两极分化”等再分配功能。我国改革开放已经40年,居民收入水平在不断上升,但收入差距也明显扩大,这就会积累某些矛盾,因而客观上迫切需要个人所得税等直接税更好、更有效地充当再分配手段,以促使经济社会可持续发展。
  随着经济、社会发展环境的变化,我国现行个税在制度规定方面的缺陷也显现出来。具体来说,一是这种将个人所得分为正面列举11个征税项目、适用不同计税办法的分类计征税制,已不能适应现实生活的发展变化来涵盖各种收入方式,并容易为避税留下漏洞;二是税率结构复杂,最有调节力度的是实行7级超额累进税率的工薪收入,属于劳动性收入,对金融资产收入等非劳动性收入却无超额累进调节机制,这与“应对勤劳所得课以轻税,对非勤劳所得课以重税”的原则相悖;三是基本减除费用(即“起征点”)没有随物价变化的指数化调整机制,久受诟病;四是没有对于同人民群众生活密切相关的一些支出项目(如子女教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和租金支出等)作专项扣除,影响了税负与家庭实际负担能力的适应性;五是征管模式和体系不健全,除对工薪收入的“单位代扣代缴”征管效率最高之外,其他方面总体落后于时代发展客观要求和税收征管国际经验。因此,个人所得税改革势在必行。
    二、三重减税联动,改革不只是起征点
  此次个人所得税改革,首先引起社会关注的是起征点调整。《草案》提出,拟将个人所得税综合所得基本减除费用标准,即通常说的起征点,提高至5000元/月(6万元/年)。
  自1980年将个税起征点确定为800元/月后,我国先后三次根据经济社会发展情况调整个税起征点,分别是2006年提高到1600元/月,2008年提高到2000元/月,2011年提高到目前的3500元/月。
  此次拟上调个税起征点至5000元/月(6万元/年),从调整幅度看,与上次力度相当。根据国家统计局近日发布的调查数据,2017年我国规模以上企业就业人员年平均工资为61578元,从社会的收入水平看,个税起征点与当前普通职工收入水平是基本适应的。
“按此标准并结合税率结构调整测算,取得工资、薪金等综合所得的纳税人,总体上税负都有不同程度下降,特别是中等以下收入群体税负下降明显,有利于增加居民收入、增强消费能力。”财政部部长刘昆就《草案》作说明时表示,《草案》将综合所得基本减除费用标准提高到5000元/月(6万元/年),综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素,并体现了一定前瞻性。
人们常说的个人所得税“起征点”,其实是“基本减除费用标准”,意为考虑了保障纳税人基本生活需要后作出的税基标准。现实生活中关于起征点的热议,容易给人一种错觉,似乎提高了起征点,就解决了我国个人所得税改革的全部问题,至少是解决了最为关键的问题。其实,这是一种认识误区。
  个人所得税制度安排,是由一系列相关制度要素、参数构成的,涉及除起征点之外的税制模式选择、税率设计、与税负密切相关的优惠条款等等。我国个税改革以逐步建立综合与分类相结合为方向,所以考虑个税改革方案绝不能只看起征点如何调整,一定要以系统思维,通盘考虑整个税制设计中的各个要素和参数,寻求既符合改革方向,又具备实际生活中可操作性的解决方案。从这个角度出发,个税起征点不能代表个税改革的全部,也称不上最为关键的参数。
  事实上,上调起征点只是“看得见”的减负,更多减负体现在“看不见”的改革举措里。
  “这次个人所得税改革是三重减税联动,即提高起征点+扩大低档税率范围+专项附加扣除,总体上将使纳税人负担下降。”全国政协常委、资深注册会计师张连起表示,相比起征点上调,更值得关注的是个税改革将扩大中低档税率的级距,这对增强中等及以下收入群体的获得感至关重要。此外,教育、医疗及住房等专项扣除的增加,也将大大减轻老百姓税收负担。
  《草案》提出,以现行工资薪金所得税率为基础,拟将按月计算应纳税所得额调整为按年计算,并优化调整部分税率的级距:扩大3%、10%、20%三档低税率的级距,相应缩小25%税率的级距,30%、35%、45%三档较高税率的级距不变。
  “这次改革是一个综合改革,力度超过以往。”北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示,与以往单纯上调起征点的改革不同,此次个税改革运用了税率调整、专项抵扣、综合征收等措施,在完善个人所得税制度的同时,更好照顾了社会公平,将有效发挥个税调节社会收入差距的功能。
  李旭红按照目前已知的改革方案给记者算了一笔账:假设一名普通职工各类社会保险金为2000元,在不考虑专项扣除的前提下,当月收入为1万元时,其目前每月应纳税额为345元,改革后平均每月最高应纳税额为90元,纳税额减少255元,降幅约为74%。当月收入达到1.5万元时,其目前每月应纳税额为1370元,改革后平均每月最高应纳税额为590元,纳税额减少780元,降幅约为57%。
  如果加上教育、医疗及住房等专项扣除,改革后普通居民的个税负担将进一步降低。“这些专项扣除是大部分家庭都会产生的实际支出,若加上这些扣除,月收入万元左右群体的实际纳税额将会更低。”李旭红说。
  
三、平衡个体差异,专项扣除让税负更公平
    一般意义上,个人所得税制度有三方面功能,即筹集财政收入、调节收入分配、稳定经济。近年来,社会上对于个税调节收入分配功能的期待越来越高,如何让个税更加兼顾个体差异?此次改革开出了一个“药方”——增加专项附加扣除。
    《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。这建立在已有的个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等专项扣除项目继续执行基础之上,体现了个人所得税法修改在制度建设上的重大进步。
  试想一下个税实际负担的具体情境:假设有两位收入水平相同的社会成员,都是月平均收入8000元(即年收入96000元),其中一位是单身人士,家庭支出项目较少,另一位却是“上有老,下有小”,一份工资收入要赡养四五口人,孩子上大学要交学费,生了大病要承担一部分医疗费用。那么,有无子女教育支出和大病医疗支出的专项扣除,实际负担情况可能会大相径庭。有了这两项专项扣除,可减少家庭的一部分生活支出压力。这种制度设计,是通过形成有针对性的差异化扣除处理,使个税的实际负担可以更为合理化。
  “现行个人所得税是采用分类方式、代扣代缴征收的,没有考虑综合收入的完整性和纳税人负担的差异性。”张连起说,发挥个税调节收入差距的功能,完善税前扣除机制、体现个税公平合理性应成为改革的重点。
  “专项扣除与标准扣除均有利于降低税负,从国际经验看,一些国家只允许扣除两者之一,有的国家只能从中选择较高金额的一项进行扣除,而我国此次是两项均允许扣除,充分体现出税改关注民生的导向。”李旭红说。
  家住北京市海淀区的李文东工作两年多,租房支出成了他在北京最大的生活成本之一,住房支出抵个税的消息让他既兴奋又很纠结:“听说房贷利息也要抵扣个税,这会不会鼓励大家都去贷款买房?房价会不会又大涨?”
  “社会上有一种误解,认为房贷利息抵扣个税就是所有利息支出都会被据实扣除,实际上这是不符合个税改革方向的。”李旭红介绍,在个税改革具体执行时,一定会对房贷利息扣除等增加一定限制,区分投资型房产与居住型房产,不会给炒房投机者以可乘之机。
  “专项扣除不等于无限制扣除,是要根据经济社会发展水平制定相应标准。”财政部财政科学研究院副院长白景明表示,个税的专项扣除额是为减小收入差距而设,不会因此加剧收入分配不公和带来房价上涨等问题。
  四、税制更完善,个税迈出综合征收第一步
  除了普通百姓关心的起征点、专项扣除等新举措,从税制改革角度看,此次个税改革的一大亮点是开始建立综合与分类相结合的个人所得税制。
  目前我国个人所得税实行分类税制,对工资薪金、劳务报酬、财产转让等11项收入分别征税,每项收入的税率和征收方式差异较大。《草案》提出,拟将工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得等4项劳动性所得纳入综合征税范围,适用统一的超额累进税率。对经营所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得以及其他所得,仍采用分类征税方式。
  “分类税制最大的优点是征管成本较低,缺点是公平性较差。”中国社科院财经研究院研究员张斌介绍,分类税制的一个特点,就是“认钱不认人”,特别是对收入多元化的高收入者,只对其每项具体收入征税,无法衡量其总体收入有多高,也难以更好调节不同群体间的收入差距。
  “纳税人按照不同类别逐项独立纳税,会造成税收在不同收入项目之间的扭曲,存在很大不合理性。”李旭红举例说,在分类税制下,劳务报酬和工资薪金同属劳动性收入,但适用税率不同,8000元以下的劳动报酬适用的税率远高于同等金额的工资薪金,有人纳税过重,而有人纳税不足,这显然是不公平的。
  “综合征收,无疑是此次改革一大关键词,将工资薪金等性质相似的劳动性所得放在一起征收,有利于更好衡量个体的收入差距,发挥好个税调节收入的重要作用。”白景明说,综合征收在完善税制的同时,也对税收征管提出了更高要求,未来的个税将可能从过去依靠单位代扣代缴逐步走向个人纳税申报,从按月征收走向按年度征收,这需要财税与银行等部门通力合作,用好互联网等技术手段,更好掌握个人的收入信息,保证个税高效征收。
  此次《草案》专门增加了反避税规定,针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为,赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。
  “实现对税收的应收尽收,是税收公平的基础和前提,也是个税改革效果充分发挥的保障。”李旭红说,针对个税综合征收,我国财税部门近年来已经做了大量准备,未来还应加强社会各方联动配合,有效堵住税收漏洞,为个税改革顺利推进打下坚实基础。(太阳公公)